IIe Forum social mondial et IIe Conférence des administrations locales sur l’inclusion sociale
Préface :
Je me suis rendu à Porto Alegre principalement dans le but d’étudier le processus d’élaboration budgétaire participative qui y a été mis en œuvre après l’élection du Parti travailliste (PT) en 1988-1989.
Le présent rapport expose simplement certaines de mes observations concernant le processus d’élaboration budgétaire participative et présente quelques idées et recommandations relatives à la participation du Canada au IIIe Forum social mondial et à la IIIe Conférence des administrations locales sur l’inclusion sociale qui auront de nouveau lieu à Porto Alegre en février prochain.
Élaboration budgétaire participative - Introduction
L’élaboration budgétaire participative est une toute nouvelle approche à la préparation des budgets municipaux. Elle n’existait pas avant 1988. Par le passé, Porto Alegre préparait son budget municipal exactement comme le font toutes les villes et tous les villages du Canada. Le personnel travaillait sans relâche derrière des portes closes. Le budget était ensuite présenté aux comités qui l’étudiaient et y apportaient des modifications mineures, puis les propositions budgétaires étaient soumises au conseil municipal qui les entérinait. Point.
En 1988, le Parti travailliste social-démocrate, élu à Porto Alegre pour la toute première fois, a entrepris de chercher une nouvelle façon d’élaborer le budget municipal. Après leur élection, les dirigeants du Parti se sont adressés aux électeurs et, dans un élan de candeur politique plutôt étonnant, se sont exprimés à peu près en ces termes : « Nous n’aimons pas l’ancien système. Nous sommes d’avis qu’il faudrait le remplacer par autre chose, mais nous ignorons quoi au juste... S’il vous plaît, aidez-nous à trouver un nouveau système. »
Des discussions publiques ont été menées et ont engendré le processus d’élaboration budgétaire participative. (Veuillez noter que mes commentaires sont forcément très généraux et que je ne prétends pas être la sommité en matière d’élaboration budgétaire participative. Une des difficultés auxquelles j’ai été confronté, c’est qu’à Porto Alegre, personne ne parle anglais. De fait, l’Anglais est une langue qui ne fait tout simplement pas partie de la réalité brésilienne. Les Brésiliens connaissent l’Anglais à peu près aussi bien que nous connaissons le Russe. Ils savent que l’Anglais existe quelque part, très loin, mais ils n’ont aucun lien direct avec notre langue. Durant les huit jours qu’a duré mon séjour à Porto Alegre, je n’ai réussi à trouver personne, pas même un commis d’hôtel, capable de parler anglais. Il m’a fallu faire preuve de créativité pour simplement commander mes repas dans les restaurants. Toute les connaissances que j’ai acquises à propos de ce nouveau processus me viennent donc de conversations et de documents traduits. (Ce rapport ne constitue donc qu’un aperçu du déroulement du processus d’élaboration budgétaire participative.)
Élaboration budgétaire participative : Les grandes lignes
Essentiellement, l’élaboration budgétaire participative consiste à mettre à la portée du public le processus que nous employons au Canada. Au lieu d’évaluer et de négocier derrière des portes closes, le personnel municipal présente ses documents préliminaires au public dès le mois de mars, et les discussions publiques commencent immédiatement. Le cycle de planification s’étend sur dix mois, débutant en mars et prenant fin en décembre au moment où le budget est soumis à l’approbation du conseil municipal. Janvier et février sont des mois d’été, à Porto Alegre, et donc des mois de vacances à la fois pour la population et le conseil municipal, un peu comme le sont pour nous les mois de juillet et d’août.
Le document budgétaire de Porto Alegre porte aussi un nom intéressant. On l’appelle Plan de services et d’investissements municipaux de 2002. Cela peut sembler banal, mais le mot budget n’apparaît nulle part. Le processus budgétaire entier repose sur une prémisse différente de celle à laquelle j’ai l’habitude, à Ottawa, et qui consiste ici avant tout à réaliser des « économies ».
À Ottawa, notre point de départ est une enveloppe financière de X dollars affectés aux immobilisations et de X dollars affectés au fonctionnement; l’exercice budgétaire consiste ensuite à faire entrer de force dans cette enveloppe tous les services essentiels et les besoins d’immobilisations les plus pressants. En bout de piste, tout ce qui intéresse les médias, c’est de savoir si nous avons réussi. « Avez-vous réussi à coincer toutes les dépenses de la Ville dans l’enveloppe budgétaire? Dans la négative, combien avez-vous dû puiser dans le fonds de réserve? Avez-vous recours au financement déficitaire? Quels projets avez-vous dû éliminer? » Le processus budgétaire repose entièrement sur l’enveloppe financière; l’aspect de l’investissement dans les services et la communauté prend l’allure d’une réflexion après coup. Je n’ai encore jamais lu un seul éditorial ou article de presse, à Ottawa, à propos des avantages que présenterait, par exemple, l’investissement dans l’expansion du transport en commun plutôt que du réseau routier.
À Porto Alegre, le débat sur les questions budgétaires commence à l’autre extrémité de l’équation. « Quels services les gens souhaitent-ils avoir? Quelles nouvelles dépenses les gens veulent-ils? » La préoccupation principale du processus public, c’est de déterminer les priorités de chaque quartier, puis les priorités de l’ensemble de la ville. Le processus d’élaboration budgétaire participative n’influe pas sur les priorités qui seront approuvées ni même sur les sommes qui seront levées par la ville pour financer les priorités cernées. Ces responsabilités relèvent entièrement du conseil élu. Le processus d’élaboration budgétaire participative détermine toutefois les priorités et leur répartition dans l’ensemble de la ville et à l’intérieur de chaque quartier.
Un des citoyens du groupe de discussion auquel j’ai pris part indiquait ce qui suit : « Il reste encore des industries qui polluent à Porto Alegre. Le problème de la pauvreté urbaine n’a pas été éliminé. L’élaboration budgétaire participative n’a pas réglé tous les problèmes, mais le processus est maintenant plus transparent, honnête et équitable, et nous sommes davantage convaincus que nos dollars servent à présent à financer des projets que nous souhaitons, et non des projets qu’une personne ayant autorité estime être bons pour nous. »
Pour illustrer la question d’équité, ce citoyen a fait remarquer que Porto Alegre avait un problème contraire à celui de la ville d’Ottawa et de la majorité des villes canadiennes que je connais : la plus grande partie des fonds municipaux sont alloués aux quartiers centraux. Les secteurs en banlieue sont beaucoup plus pauvres et moins bien desservis, même en ce qui a trait aux services de base comme l’assainissement et l’eau courante. Cette situation est très évidente à Porto Alegre. Tous les quartiers centraux de la ville sont enchanteurs. On y trouve de nombreux parcs, des aménagements urbains élégants et imposants, et les lieux publics sont tous extrêmement bien entretenus.
Après 12 ans de processus participatif, les services de base à la population se sont accrus de façon remarquable. Le nombre d’enfants fréquentant l’école a doublé. Le nombre de garderies est passé de 2 à 120. La proportion de maisons reliées au réseau d’égout est passée de 46 à 85 pour cent entre 1989 et 1999. Quelques 25 kilomètres de nouvelles routes ont été ajoutés. Le taux d’assainissement des eaux usées est passé de 1 à 26 pour cent.
Le réseau de transport en commun est particulièrement impressionnant : il s’agit d’un système entièrement intégré, réunissant trains légers, tramways, autobus articulés, couloirs pour autobus, voies latérales, autobus de taille intermédiaire, petits autobus, air climatisé, confort – et le passage ne coûte que 95 cents. L’achalandage témoigne de l’efficacité de ce système. Les autobus sont remplis à toute heure du jour. Tout le monde se déplace en autobus. Je n’ai trouvé que trois parcs de stationnement au centre-ville, quoiqu’il en existe sûrement plus. Et les gens n’empruntent pas l’autobus parce qu’ils sont pauvres : Porto Alegre est une ville de 1,3 millions d’habitants où domine la classe moyenne. Elle est plus grande qu’Edmonton ou Ottawa, mais semblable en ce qui a trait à ses quartiers, universités, hôpitaux et entreprises. Les gens de Porto Alegre utilisent le transport en commun simplement parce qu’il permet de se déplacer plus facilement qu’au volant d’une voiture. Fait étrange, j’ai remarqué qu’il semblait y avoir plus d’automobiles dans les rues le soir. À Porto Alegre, l’automobile privée semble être davantage un accessoire social qu’une nécessité.
La population réclame si fortement et clairement les services municipaux que la ville a accru son assiette fiscale au moyen d’une taxe immobilière, semblable à nos redevances d’exploitation, et en haussant régulièrement et légèrement ses impôts fonciers.
Ce sont là de très grandes réalisations. Et on se rend compte de l’ampleur de ces réalisations lorsqu’on apprend que le processus d’élaboration budgétaire participative n’existe que depuis 12 ans, et qu’en si peu de temps il a été adopté par 200 municipalités brésiliennes, dont récemment São Paulo. Cette ville qui compte de 15 à 17 millions d’habitants est la plus grande ville du Brésil et une des plus grandes au monde. Les conseillers qui appuient l’élaboration budgétaire participative ont été élus pour trois mandats consécutifs, et il semble qu’ils le seront pour une quatrième fois.